律师解读|新《安全生产法》给企业带来的安全生产新课题

作者：田晖李佳熊祎来源：北京市金杜律师事务所

新《安全生产法》（以下简称“新法”）于2021年6月10日审议通过，并将于2021年9月1日起施行。回顾《安全生产法》自2002年实施以来，我国的安全生产问题得到了极大的重视和治理。据应急管理部公开数据，我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰的2002年约14万人，降至了2020年的2.71万，下降约80%，重大及特大事故起数从最多时的2001年的140起下降到2020年的16起，下降88.6%[1]。然而，一旦发生安全生产事故，其对人民群众生命和财产安全影响十分巨大，因此安全生产问题仍然需要持续加强监管力度，确保安全底线。全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂指出，“在这段时间，我国安全生产形势总体趋势向好，但也面临较多严峻问题，暴露出一些法治薄弱环节甚至空白地段，迫切需要填补制度不足、堵塞法律漏洞。因此，修改安全生产法显得尤为重要。”

在这种背景下，新法在经过二审后便正式出台了。在此，我们将围绕此次新法修改的重点进行分析，解读新法给企业带来的新课题，为企业提出相应的对策建议。

一、安全生产责任主体范围扩大

修订前的《安全生产法》（以下简称“旧法”）仅规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责，而根据新法，单位安全生产工作的责任主体范围扩大为单位主要负责人以及其他负责人，其中主要负责人是“第一责任人”，其他责任人则对其职责范围内的安全生产工作负责（第五条）。

对于主要负责人的界定，新法和国家层面的法律法规中并未明确界定，但个别地方法规中有相应规定可以参考。例如，根据《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》，生产经营单位主要负责人是指对本单位生产经营负全面责任、有生产经营决策权的人员，包括生产经营单位参与经营管理的法定代表人、投资人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员。实务中，主要负责人的判断仍需要根据企业经营及安全生产管理的具体情况予以个案判断。

应急管理部副部长刘伟在国新办2021年6月11日举行的新闻发布会上表示：“安全生产人人都是主角，没有旁观者。这次修改新增了全员安全责任制的规定，就是要把生产经营单位全体员工的积极性和创造性调动起来，形成人人关心安全生产、人人提升安全素质、人人做好安全生产的局面，从而整体上提升安全生产的水平。”[2]并且，新法在平台经济等新兴行业首先引入了全员安全责任制，也从一个侧面显示出了安全生产领域责任主体逐渐扩大的总体趋势。

因此，为避免安全生产责任主体界定不清，企业应当通过梳理和完善企业安全生产管理的组织架构和汇报、工作机制、权责清单，明确安全生产管理组织架构下各部门、各岗位的具体工作职责等方式，从而明确相关责任主体。

二、生产经营单位主体责任范围扩大

在扩大责任主体范围的同时，新法也对生产经营单位的安全生产责任提出了新的要求。

新法规定，生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按安全风险分级采取相应的管控措施。同时还要求生产经营单位建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，并通过职工代表大会、公示栏等方式向从业人员通报事故排查治理情况（第四十一条）。相比旧法规定，新法的该条规定更加完善，同时对生产安全治理制度的透明化提出了要求，推进了安全生产的信息公开制度，有利于相关制度的落实和实施过程中的监督。

同时，新法还规定了生产经营单位及时应对安全事故和救治有关人员的义务，明确了受损害从业人员的求偿权利（第五十六条），这使得生产安全事故中各方的权利义务更加清晰，对于从业人员的保护也更加完善。

除此之外，新法还要求生产经营单位关注从业人员的生理、心理状况（第四十四条），对特定行业、领域的生产经营单位附加了生产安全责任险的投保义务（第五十一条）。可以看出，新法实施后，生产经营单位在安全生产领域的责任范围将进一步扩大，企业应当依法及时采取应对措施。

三、对特定行业领域的监管强化

首先，在平台经济等新兴行业不断发展的大背景下，为加大政府监督管理力度，切实保障平台经济等新兴行业从业人员的安全，新法中新增规定，要求平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行有关安全生产义务（第四条）。

其次，针对餐饮等行业燃气用户存在的安全隐患，以及矿山、金属冶炼、危险物品有关建设项目施工单位非法转让施工资质、违法分包转包等突出问题，新法增加了如下相关规定：

餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用（第三十六条）；

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位（第四十九条）。

因此，提请相关行业的企业引起重视，在进行生产经营活动时结合新法提出的要求，按照新规完善自身的安全生产保障和管理，注意避免触犯法律红线。

四、新设安全生产公益诉讼

2021年3月，最高检、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例时表明，“安全生产领域目前还不是检察公益诉讼的法定领域，却是公益诉讼新领域探索的一项重要内容”。2016年出台的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在近几年的全国两会上，多位人大代表建议探索开展安全生产领域检察公益诉讼。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍，目前，全国已有24个省级人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有20个对安全生产领域公益诉讼探索予以明确[3]。

鉴于安全生产事故和重大事故隐患涉及国家利益和社会公共利益维护，还有些行政机关存在行政不作为的现象，为切实保护人民群众生命财产安全，新法在法律层面对安全生产公益诉讼进行了明确规定，即，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼（第七十四条）。新法实施后，检察院对安全生产工作的监督能力将大大提升。

五、处罚力度大为提升

最值得关注的莫过于新法对安全生产领域违法行为的处罚力度的大幅提升，具体包括以下方面。

1. 罚款金额更高，罚款最高可达一亿元

罚款金额大幅提高，对生产安全事故负有责任的生产经营单位，除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，根据事故等级不同，应急管理部门可以处以三十万元以上二千万元以下的罚款；对于情节特别严重、影响特别恶劣的，可以按照前述罚款数额的二倍以上五倍以下处以罚款，据此，罚款最高可达一亿元（第一百一十四条）；

对主要责任人的罚款力度明显加大，根据一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故的不同，分别从上一年度年收入的30%、40%、60%、80%提升至40%、60%、80%、100%（第九十五条）；

新设按日连续处罚制度，即生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，安全生产监管部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚（第一百一十二条），从而严格打击安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”的问题。关于按日连续处罚，此前环保领域《环境保护法》第五十九条已有相关规定，并且还公布了专门的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，根据以上规定，按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额；按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数；对于计罚日数的确定，鉴于“被责令改正”是认定“拒不改正”的前提，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环保部门复查发现违法排污行为之日止。新法实施后的“按日连续处罚”的执法，很大程度会参考环保领域相关规定。因此，生产经营单位需注意及时按照应急管理部门的要求进行整改，以避免罚款金额按日累积。

2. 新增处罚方式，惩戒维度广泛

增加规定依法及时关闭存在严重违法行为的生产经营单位，吊销相关证照，对其主要负责人实行行业禁入（第一百一十三条）；

规定安全生产违法行为信息通报制度，有关部门和机构对存在失信行为的生产经营单位及人员采取联合惩戒措施，并向社会公示，对生产经营单位作出处罚决定后七个工作日内在监督管理部门公示系统予以公开曝光等（第七十八条）。据此，加大了生产经营单位发生安全生产违法行为的违法成本，从而促进安全生产诚信水平的提高。

六、结语

综上，新《安全生产法》进一步明确了单位安全生产责任主体的范围，普遍提高了对违法行为的处罚力度，同时还有针对性地结合行业实践中的高发问题，对特定行业领域新设了专门规定。从安全生产的立法进程来看，新法更加适应了现阶段的实务情况，也能更加充分的确保企业的安全生产，保障相关领域中各主体的权利。而对企业而言，新法也对其提出了新的合规要求，使其在安全生产领域的违法成本变得更高，因此企业也应与时俱进，采取及时、合理的措施确保安全生产并防范相关法律风险。